Характеристика системы муниципального управления

Как указывалось выше, важнейшая проблема муниципального управления, следствием которой является множество других, — это отсутствие комплексной системы управления территорией. Построение такой системы — важная и актуальная задача ввиду особенностей объекта управления и внешней среды. Давайте охарактеризуем эти особенности, состав системы и ее цели.

Система муниципального менеджмента определяется как:

1Вероятностная, трудно прогнозируемая, ее состояние можно предсказать в каждый момент времени лишь с определенной долей вероятности, управленческие решения принимаются при нечетких условиях, что необходимо учитывать при планировании и разработке сценариев развития МО.

2. Динамическая, изменяющаяся во времени.

3. Большая, включающая разнородные элементы и подсистемы, имеющие собственное целевое назначение с элементами самоорганизации.

4. Открытая, с активной связью и взаимовлиянием субъекта управления (местной администрации) с объектом, т.е. различными подсистемами, и внешней средой.

Все эти характеристики показывают одновременно сложность и необходимость построения целостной системы муниципального управления.

Для рассмотрения СМУ будем использовать принцип "орла и улитки", т.е. последовательного приближения и детализации системы. Основной целью местного самоуправления является решение вопросов местного значения, удовлетворение коллективных патре.бносхий (требований) населения. Как указывается в работах А. Н. Широкова , органы местного самоуправления, обладая статусом органа власти и субъекта хозяйствования, имеют два основных управленческих рычага: регулирование отношений между субъектами на территории МО с помощью правовых актов и второе — непосредственное производство необходимых населению товаров и услуг. Таким образом, если представить СМУ в виде "черного ящика", то входом в него являются коллективные интересы жителей МО, выраженные непосредственно (на референдуме, выборах и пр.) или через представительные органы, а выходом — правовые акты и результаты деятельности муниципального хозяйства . Для выполнения поставленных задач необходимы ресурсы (политические, организационные, финансовые, материальные, территориальные "и пр.), которые могут быть внутренними и внешними (например, передаваться в СМУ органами госвласти). Для характеристики СМУ следует учесть, что муниципальное образование является частью более крупных систем (правовой, культурной, социально-демографической, научно-технической, природной). Особенно сильное влияние на СМУ оказывает политическая система в форме законодательного регулирования со стороны органов государственной и региональной власти.

Рассмотрим "черный ящик" с более близкого расстояния. Что входит в состав СМУ? Система муниципального управления включает совокупность элементов (подсистем), взаимосвязей между ними и с внешней средой в процессе достижения поставленных целей муниципального менеджмента. Следовательно, основными составляющими СМУ являются:

- границы системы и ее элементы (в т.ч. подсистемы), образующие внутреннюю среду;

- взаимосвязи между элементами;

- взаимодействие системы с внешней средой;

- цель системы.

В работах специалистов РНЦГМ [232-235] к элементам системы местного самоуправления (МСУ) относятся муниципальные образования (МО), органы местного самоуправления, население МО, органы территориального общественного самоуправления, муниципальные общественные и политические объединения, осуществляющие самоуправление, объекты муниципального хозяйства.

По территориальной организации МСУ может осуществляться в границах посе-пений (городов, поселков, сельских населенных пунктов, не исключая включения прилегающих территорий) и крупных территорий, объединяющих множество по- селений с целью совместного МСУ  .

В случае двухуровневого построения МСУ отдельными подсистемами муниципального управления могут быть районы. Однако такое деление не всегда является оправданным. Как отмечает В. А. Кирпичников, еще в 1990-1991 гг. при подготовке и принятии Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" велись бесконечные споры о самостоятельности районных структур власти в городах. Город — единый организм, разорвать функции управления им на самостоятельные части — значит разрушить само управление. Это почти сразу стало ясно и привело к добровольному объединению средств в единый городской бюджет. Районы останутся в обозримой перспективе, но не как субъекты местного самоуправления, а как структурные элементы управления единым городским хозяйством  .

Возникает вопрос, как определить оптимальные территориальные границы муниципальной системы? В работе С. Н. Юрковой "А за околицей другой муниципалитет"   указывается, что определение территории МО устанавливается на основе комплексного учета следующих критериев:

- социальных — общие условия проживания, доступность и эффективность использования объектов и организаций социальной инфраструктуры;

управленческих (функциональных) — возможность эффективного управления муниципальными организациями, комплексным развитием территории;

политических — возможность эффективного влияния населения на муниципальную власть (условия для свободного осознанного избрания своих представителей в выборные органы, возможность реального контроля за их деятельностью);

географических — естественные границы;

экономических — экономический потенциал в расчете на одного жителя не должен отличаться в различных местных сообществах более чем на 5-7% (норма, установленная мировой практикой);

и других — местные традиции, уровень общественной культуры, компактное проживание национальных общностей и т.д.

Во многих случаях на территории МО недостаточно объектов инфраструктуры, средств коммуникации, ресурсов, которые необходимы для реализации в полном объеме функций местного самоуправления. Как расширить систему управления таким МО и ее функции? Для этого возможны следующие варианты:

1.   Исполнение отдельных функций местного самоуправления одним МО для другого или нескольких других на основе договора.

2.   Создание специализированных муниципальных округов (школьных, транспортных, медицинских), где объединяются ресурсы для создания и содержания необходимых объектов и формируются общие структуры управления этими объектами.

3.   Разделение функций между базовыми МО и их крупными объединениями (использование двухуровневой системы местного самоуправления).

Субъектами управления муниципальной системы в установленных территориальных границах являются органы МСУ, которые классифицируются 

1)     по способу образования (делегирования полномочий) — выборные и другие (формируемые на добровольной основе, на основе назначения, кооптации и пр.);

2)     по назначению (степени специализации) — общего (широкой специализации) и специального назначения (отраслевые, например органы управления здравоохранением, образованием);

3)     по предметам ведения: решение вопросов местного значения и выполнение отдельных государственных полномочий;

4)     по способу принятия решений (единолично или в коллегиальном порядке);

5)     по типу исполняемых функций ("проектная функция" — выявление, агрегирование, артикулирование интересов населения и, в конечном итоге, разработка проекта развития МО — представительные органы, "программная функция" — принятие необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов; реализация интересов путем разработки и исполнения программы деятельности органов МСУ, направленной на осуществление проекта — исполнительные органы).

Указанные характеристики определяют структуру местного самоуправления. Согласно ст. 131 Конституции РФ, населению предоставлено право самостоятельного определения структуры органов МСУ, которое закрепляется в Уставе МО. Ограничением при этом является наличие выборных органов как одного из критериев существования самоуправления. В разработках А. Н. Широкова и С. Н. Юрковой   предлагаются 5 моделей организации МСУ: "сильный мэр — совет, "совет — управляющий", "комиссия", "мэр — общее собрание" ("староста — сход"). Выбор той или иной модели зависит от численности населения МО и размеров его территории, от объема и сложности решаемых вопросов, социально-политической ситуации и множества других факторов   На практике возможно сочетание моделей.



В связи с многообразием возможных подходов к организации МСУ возникает проблема их комплексного анализа. В модели А. Н. Широкова   организация системы муниципального управления рассматривается в многомерном пространстве, что позволяет региональной администрации или федеральным органам проследить основную тенденцию развития местного самоуправления математическими методами, в частности выделить основной вектор изменений или тренд. Например, в трехмерном пространстве по осям могут обозначаться соответственно различные варианты организационной модели; территориальной организации; количество уровней. Тогда различные комбинации системы местного самоуправления будут изображаться точками этого пространства  .


  Пример анализа организации муниципальных систем 

Примечание.

Буквы А, В, С, D условно обозначают

группы МО, имеющих однотипные

формы организации МСУ;

Индекс "1" соответствует начальной

форме организации МСУ в группе, "2"

— форме организации через некоторый

период времени

Построение оргструктуры местной администрации определяется перечнем выполняемых функций и особенностями объекта управления. В общем случае объектом муниципального управления   могут являться, с одной стороны, подсистемы самой местной администрации (кадровая, финансовая, информационная, организационная, технологическая, в случае двухуровневой системы — территориальные органы управления), а с другой, — муниципальные объекты здравоохранения, социальной защиты, образования, правоохранительные органы, предприятия жизнеобеспечения (ЖКХ), городского пассажирского транспорта, малого бизнеса, кредитные и страховые учреждения и другие организации, находящиеся в полной или долевой муниципальной собственности.


  Разграничение внутренней и внешней среды муниципального менеджмента

В случае немуниципальной собственности указанных организаций их деятельность в значительно меньшей мере, но координируется (например, при реализации

выработанной стратегии развития МО), контролируется местной администрацией, и поэтому они также частично являются объектами муниципального управления. С другой стороны, указанные организации составляют микросреду муниципального менеджмента, внешнюю по отношению к местной администрации, но находящуюся в зоне ее непосредственного влияния. Составляющими микросреды муниципального управления являются также вышестоящие (региональные) администрации, население МО, другие организации, предприятия и учреждения, расположенные на территории МО (прежде всего крупного бизнеса). Данная особенность муниципального менеджмента отразилась и в построении настоящего пособия: если во 2-й части мы рассмотрим воздействия на внутренние подсистемы, то в 3-й части

- внешние взаимодействия местной администрации.

Элементы системы муниципального менеджмента и внешней микро- и макросреды связаны между собой информационными, материальными и финансовыми потоками (например, так, как показано на рис.).

В частности, для осуществления функций управления местная администрация получает информацию из различных источников:

-    казначейства (отделения федерального казначейства — ОФК, финансово-казначейского управления в структуре региональной или муниципальной администрации): о состоянии счетов бюджетных учреждений культуры, здравоохранения, спорта, правопорядка, назначениях и исполнении бюджета;

-    производственных, жилищно-коммунальных предприятий и других организаций и учреждений МО.

Предприятия местной инфраструктуры (ресурсоснабжающие, обслуживающие жилой и нежилой фонды), являющиеся, как правило, структурными подразделениями соответствующих головных организаций (РАО «ЕЭС» и др.), получают, преобразуют поступающие извне топливные, технологические, информационные и другие ресурсы, отпускают (через посредников или непосредственно) воду, тепло, электроэнергию потребителям (населению, производственным предприятиям, организациям сферы услуг) и/или предоставляют услуги по обслуживанию коммунальной инфраструктуры (трубопроводов, сетей, дорог и пр.). Заказчики жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) осуществляют расчеты (через информационно-вычислительные центры — ИВЦ) с населением, организациями и подрядчиками, получают и распределяют дотации из местного бюджета на покрытие убытков.

Центром муниципальной системы является житель и максимальное удовлетворение его потребностей («не всех, а каждого»). Информационные потоки о фактическом состоянии рыночной конъюнктуры, характеристиках спроса и предложения хаотично или целенаправленно (через проведение маркетинговых исследований) собираются и поступают предприятиям торговли, производителям (в т.ч. расположенным вне МО), органу управления МО.

Производственные предприятия, органы местного самоуправления, ОФК, предприятия торговли управляют своими финансовыми потоками через поступающую информацию об их движении. Непосредственные денежные потоки связывают этих хозяйствующих субъектов лишь с населением и банковскими структурами, осуществляющими расчетно-кассовое обслуживание, проводящими финансовые операции через РКЦ (расчетно-кассовые центры) и корреспондентские счета, открытые в других коммерческих банках (на схеме — корр./счета). Все финансовые потоки местной администрации и бюджетных учреждений проходят через казначейство.


  Схема информационных (И), финансовых (Ф), материальных (М) потоков между элементами системы муниципального менеджмента

Для управления МО необходимо структурировать, построив графические схемы, внешние и внутренние ресурсопотоки для каждой подсистемы МО, а также ответить на вопросы: как, с помощью каких технологий и инструментов, измеряя какие показатели собирать и анализировать необходимую информацию .

Система, в т.ч. местного управления, не может существовать длительное время, быть устойчивой к воздействию внешних возмущений, если у нее отсутствует объединяющая все элементы цель . В теории и практике муниципального менеджмента можно выделить несколько подходов для определения целей муниципального управления и эффективности выполняемых управленческих функций. При этом используется ряд критериев и показателей, характеризующих:

-  экономический эффект (например, увеличение объема производства продукции в регионе, расширение ее ассортимента, совершенствование структуры региональной экономики);

-  социальный эффект (повышение реальных доходов населения, уменьшение дифференциации доходов между различными социальными группами, повышение уровня занятости трудоспособного населения и др.);

-  экологический эффект (снижение концентрации вредных веществ в воздушной, водной среде, видеоэкология и др.);

- организационный эффект (сокращение количества звеньев в системе управления территорией, сокращение численности работников, занятых в аппарате управления, сокращение документооборота и др.).

Возможны и другие формы проявления управленческого эффекта (технический, методический, научный) и, соответственно, показателей.

Интегральным критерием эффективности управленческой деятельности, которая складывается из ежедневных обязанностей и стремления к поставленной, измеримой цели, является степень реального ее достижения.

Какие могут выделяться генеральные цели муниципального управления? По теории социального обслуживания основной целью муниципального менеджмента являются организация обслуживания населения, предложение различных услуг жителям МО. .

С точки зрения информационного подхода, местное самоуправление необходимо для того, чтобы свести к минимуму просчеты при принятии управленческих решений на макроэкономическом уровне (район, город, регион, страна) из-за ошибок от агрегирования информации и ее неопределенности о социальных и экологических последствиях на местах от принимаемых в центре решений, а на местном уровне - из-за неопределенности информации об эффективности инвестиций и использования местных ресурсов.

С точки зрения поведенческого подхода, местное самоуправление необходимо для стимулирования активности всех слоев и территориальных групп местного сообщества с целью увеличения их вклада в социально-экономическое развитие МО при удовлетворении социальных потребностей населения. Задачи муниципальной

власти — разработка и реализация муниципальной политики, создание различных конфигураций векторов интересов общественных сил внутри и вне МО, когда одни векторы взаимно погашаются в результате их разнонаправленности, другие - взаимно усиливаются, образуя синергетический эффект.

С точки зрения кибернетического подхода, местное самоуправление должно базироваться на принципе гомеостаза, т.е. обеспечивать устойчивость, целостность сложной муниципальной системы от влияния внешних воздействий в ходе экономических, экологических и социальных процессов.

В реальности указанные подходы интегрируются.

Цели муниципального управления конкретизируются и количественно измеряются в зависимости от текущего и перспективного состояния внешнего окружения, возможностей внутренней среды. Для учета этих факторов применяются ресурсный анализ, маркетинговые исследования.

Генеральной целью деятельности администрации МО является создание условий, обеспечивающих высокий уровень качества жизни населения МО: сервис, занятость и предотвращение безработицы, здоровье и высокий уровень дохода населения, социальная, правовая, экономическая, экологическая защита интересов жителей.

Цели разбиваются на стратегические, оперативные, тактические (промежуточные задачи) и представляются с помощью иерархической структуры (дерева целей). Для их количественной оценки и расстановки приоритетов применяются экспертные методы.

Например, стратегическими целями социально-экономического развития МО могут являться 

1. Жилищное строительство (расширение платежеспособного спроса на жилье, улучшение жилищных условий малообеспеченных и социально незащищенных граждан, привлечение внебюджетных средств, расширение частного строительства).

2. Улучшение городской среды, развитие жилищно-коммунального хозяйства МО (формирование конкурентной среды и эффективной системы управления содержанием и эксплуатацией жилого и нежилого фонда, привлечение дополнительных источников финансирования ЖКХ, реконструкция и развитие системы автомобильных магистралей, улучшение видеоэкологии, оптимизация работ по сезонной подготовке жилищного фонда, формирование зон активной градостроительной реконструкции, уменьшение удельного потребления энергетических и водных ресурсов, обеспечение охраны атмосферного воздуха от передвижных и стационарных источников загрязнения).

3. Формирование благоприятного социального климата, развитие социальной сферы МО (содействие занятости населения; укрепление системы профессиональной подготовки и переподготовки кадров; смягчение социальных последствий безработицы; обеспечение равных социальных возможностей лицам с особым статусом и потребностями (инвалиды, пожилые люди, дети-сироты и др.); укрепление системы адресной социальной помощи малоимущим слоям населения; создание эффективной системы охраны прав семьи и детства, системы сохранения и укрепления физического и психологического здоровья населения; укрепление базы отдыха де-

тей, культурной, спортивной и досуговой жизни в МО; содействие привлечению грантов, благотворительных взносов на поддержку и развитие учреждений культуры; обеспечение права на образование и формирование системы социально-педагогической защиты детей; повышение качества школьного образования и степени вовлеченности, социализацию учащихся и молодежи в развитие МО).

4. Развитие экономики МО, формирование благоприятного хозяйственного климата, развитие инновационной деятельности (привлечение инвестиций на территорию, поддержка малого предпринимательства, ориентация научно-технического и образовательного потенциала на удовлетворение потребности рынка и повышение качества жизни населения, формирование инновационного менеджмента, ликвидация административных препятствий на пути развития предпринимательства, экономия и поиск дополнительных финансовых ресурсов, создание новых рабочих мест и диверсификация сфер бизнеса на территории, развитие рынка труда, стимулирование частных вложений в реальный сектор, расширение внутренних и внешних рынков промышленных предприятий МО, повышение уровня менеджмента, технического и технологического уровня производства, формирование системы взаимосвязанных инновационных центров, технологических парков, финансовых институтов, поддержка имиджа, т.е. образа города как инновационного, научного и образовательного центра).

5. У крепление правопорядка в МО, повышение социальной безопасности личности, семьи, общества (укрепление материально-технической базы, предоставление новых видов услуг, внедрение современных технических систем обеспечения безопасности).

6. Развитие сети потребительского рынка и сферы услуг МО (микрокредитование, создание залогового фонда, развитие инфраструктуры).

В разрезе каждой из указанных целей необходимо эффективное функционирование:

1. Системы адекватного информационного обеспечения деятельности администрации, в т.ч.:

 поддержание активной обратной связи с жителями путем:

-  проведения социальных мониторингов,

-  выпуска муниципальной газеты, работы со СМИ,

-  работы по обращениям жителей,

- проведения отчетных встреч и др.,

создание единого Банка Данных, включающего различные связанные Базы Данных по организациям и предприятиям района,

сбор и обработка статистической информации о социально-экономическом состоянии МО, проведение ресурсного анализа.

2. Системы оперативного и перспективного планирования, в т.ч. с привлечением жителей и организаций, создание условий для партнерства общественных объединений и органов власти в решении проблем развития МО.

3. Системы мотивации, координации и контроля выполнения планов.

Генеральной целью управления социально-экономическим развитием территории МО является повышение качества жизни жителей МО. Поэтому указанные выше цели и задачи представлены на рис. в виде «рыбы» доктора Э. Деминга, признанного идеолога управления качеством.


  Определение целей и задач социально-экономического развития МО