Методика стратегического управления развитием МО

Задача достижения поставленных в ходе муниципального стратегического планирования целей требует особых подходов. Предлагаем использовать для этого следующую методику стратегического управления:

I. Первым шагом является анализ исходного состояния — мониторинг социально-экономического положения МО.

Как указывается в разработках РНЦГМ , мониторинг социально-экономического положения представляет собой систему наблюдения, оценки, анализа и прогноза социально-экономической ситуации на территории МО, подготовки проектов управленческих решений, направленных на поддержание позитивных тенденций и ослабление негативных.

Задачами социально-экономического мониторинга являются:

1.  Организация получения объективной и достоверной информации о социально-экономическом положении МО.

2.  Оценка и системный анализ информации, выявление причин, вызывающих тот или иной характер социально-экономических изменений.

3.  Обеспечение органов управления, предприятий, учреждений и организаций, а также граждан полученной информацией.

4. Разработка прогнозов социально-экономического развития и рекомендаций по преодолению негативных и поддержке позитивных тенденций. Доведение данных сведений до ОМСУ.

При проведении социально-экономического мониторинга следует руководствоваться следующими принципами 

1)  целенаправленность или релевантность информации (система мониторинга должна быть направлена на решение конкретных управленческих задач);

2)  системность — ориентирует на рассмотрение МО как подсистемы более крупной общественной системы и исследование связей с другими МО;

3)  комплексность — подразумевает мониторинг отдельных сфер и направлений социально-экономического развития МО вместе с их взаимосвязями, мониторинг должен быть направлен на последовательное решение всей совокупности задач, заканчивая рекомендациями;

4)  непрерывность анализа (мониторинг);

5)  периодичность снятия информации;

6)  сопоставимость применяемых показателей мониторинга во времени;

7)  развитие мониторинга на основе совершенствования методического инструментария, технического оснащения, расширения наблюдаемых процессов и увеличения числа объектов.

В процессе социально-экономического мониторинга дается количественная оценка (для структурного анализа — в статике, а для выявления тенденций, прогнозирования — в динамике, путем подсчета индексов):

d экономического потенциала МО (ВВП региона, производственная специализация и пр.),

а состояния рынка труда (уровень безработицы и ее характеристика, нагрузка на трудоспособное население и т.д.),

а инвестиционного климата (состояние банковской и парабанковской инфраструктуры, наличие крупных кредитных линий, в т.ч. международных и бюджетных, структура инвестиций, бюджетная самостоятельность МО),

а состояния инфраструктуры (транспорт, проблемы ЖКХ и пр.),

о уровня жизни (динамика численности, отношение среднедушевых доходов и прожиточного минимума, децильный коэффициент , индекс концентрации доходов, индекс потребительских цен (ИПЦ) для исследуемого МО).

В процессе проведения мониторинга факторы не должны просто описываться, необходимо их проанализировать с точки зрения влияния на социально-экономическое развитие МО 

  Пример анализа факторов для определения перспектив социально-экономического развития Г2491


В целях анализа привлекательности МО для инвестиций на этом этапе также оценивается конкурентный статус МО, представляющий собой функцию от двух переменных (более подробно показатели и расчет рассматриваются в 2):

1.  Конкурентоспособности МО (наличие доступных земельных ресурсов, состояние инфраструктуры, уровень жизни и пр.).

2.  Конкурентного потенциала МО (величина входного барьера на территорию МО, выражающегося в уровне арендной платы, налогообложении, льготах и т.д.).

II. Следующий этап — ресурсный анализ. Собирается информация об имеющихся ресурсах и их движении (собственники, балансодержатели и др.), ресурсопотоках между МО (если таковые имеются); строятся организационные модели управления городским хозяйством. Особенно важно на этом этапе выделить направление и узлы пересечения финансовых и информационных потоков, для последующего управления с помощью воздействий на уже имеющиеся и/или новые, сформированные узлы.

На этом этапе также проводится обзор (без глубокого анализа) нормативно-правой базы (НПБ), касающейся выделенных проблем, на уровне выявления правовых актов, регулирующих каждую проблему (федеральные, местные законы и постановления, распоряжения, в т.ч. касающиеся непосредственно МО), также может привлекаться финансовый анализ отчетности, ФСА для выявления дисбалансов между значимостью и затратами по каждой функции городского хозяйства. Анализ статистики и литературы [1,13, 30-37] позволили сделать вывод, что ЖКХ является основной расходной статьей местных бюджетов и источником колоссальных резервов для экономии, поэтому необходимо уделить особое внимание анализу организации, движения финансовых потоков в этой части городского хозяйства. В конце этапа анализа должно быть построено дерево качественных целей управления МО с учетом микро- и макрофакторов и проведенного анализа статистической информации. Для вычленения проблем и оценки важности каждой из них может использоваться коллективная экспертиза или метод расстановки приоритетов (рассмотрены в конце 1).

В результате осуществления этапов I—II объект управления предстает в виде модифицированной карты «организация — внешняя среда», где в характеристики внутренней среды включаются располагаемые ресурсы, организация их движения, узловые точки потоков, структура управления ресурсами, а внешняя микросреда — социально-экономическое состояние МО. Системный подход позволяет адекватно реагировать на изменения внешней среды через учет результатов постоянного мониторинга при постановке и реализации стратегических и тактических задач.

III. Определение проблем и постановка целей, т.е. желаемого состояния, с учетом условий и ограничений, выявленных на этапах социально-экономического и ресурсного анализов.

Выявить проблему, значит, наполовину ее решить . Поэтому идентификация общей проблемы — первый важный этап, исходная посылка всего алгоритма. Например, общей проблемой местных бюджетов являются недостаток ресурсов и их слабая диверсифицированность и, как следствие этого, обратная корреляция доходов с макроэкономической ситуацией в МО.

В процессе стратегического планирования сначала разрабатывается концепция программы комплексного социально-экономического развития, где в текстовой свободной форме раскрывается система представлений о стратегических целях и приоритетах местной социально-экономической политики, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей.

Структурно концепция социально-экономического развития МО включает следующие разделы:

-    Стартовые условия и оценка исходной социально-экономической ситуации.

-    Стратегический выбор и цели социального развития.

-    Стратегические цели экономического развития МО.

-    Стратегические цели градостроительного развития.

-    Основные направления местной социально-экономической политики  .

-    Ресурсы для реализации концепции и механизм их использования.

Цели, которые ставят перед собой управленческие структуры в процессе формирования стратегии социально-экономического развития, представляют собой основу для выработки критериев оценки результатов деятельности местных органов власти и принятия решений, в т.ч. по бюджетным расходам, а также формирования организационных структур. Этим целям должны удовлетворять следующие принципы:

- целенаправленности — определение приоритетных целей для МО в перспективе, осуществляется исходя из необходимости достижения (а при возможности и превышения) государственных минимальных стандартов качества жизни населения;

- комплексности — рассмотрение приоритетных целей, реализуемых местным самоуправлением, происходит в контексте всей совокупности прогнозируемых социально-экономических показателей развития МО;

- системности — определение перспективных направлений развития осуществляется с учетом внешних взаимосвязей, реализация этого принципа предполагает, что при обосновании стратегического выбора развития МО должны быть учтены предпосылки и ограничения его развития, формируемые на различных уровнях (муниципальном, региональном, федеральном);

- адаптивности — формирование стратегического плана развития необходимо осуществлять с учетом возможных изменений внешней среды, которые могут вызвать корректировку плана. Такая корректировка должна проводиться с минимальными политическими, социальными и экономическими издержками;

- эффективности — означает уверенность, что именно выбранный набор целей, определенных в качестве приоритетных для данного МО обеспечит достижение требуемого качества жизни с наименьшими финансовыми и социальными затратами;

- минимизации рисков — в процессе формирования стратегии должны быть оценены возможные риски, обусловленные выполнением тех или иных целей в будущем. Характеристики прогнозируемых рисков должны быть учтены при сравнительном анализе вариантов;

- баланса интересов — обеспечение согласованности или непротиворечивости федеральных, региональных и местных интересов при выборе стратегии.

- легитимности — обязательное рассмотрение и принятие предложенного варианта на уровне представительного органа местного самоуправления.

- измеримость, реальность и ясность для исполнителей.

Процесс формирования концепции в общих чертах можно представить в виде совокупности последовательно выполняемых шагов:

1.   Организационно-подготовительный.

2.   Аналитический.

3.  Разработка проекта концепции.

4.   Согласование и утверждение концепции.

Официально принятая концепция развития в значительной степени облегчает разработку и принятие стратегических целей.

Цель в управлении любым объектом выступает как мобилизующий фактор. Цель — это идеальный образ желаемого, возможного и необходимого состояния объекта, представление о том, каким он должен быть . Если базовая концепция не является видимой, ясно понятой, четко выраженной — экономика МО оказывается во власти обстоятельств , администрация не управляет социально-экономическими процессами, а напротив, процесс управляет ее действиями. Необходимо четко выделить цели развития МО и распределить их по трем уровням:

1). Стратегические — определяют главные приоритеты перспективного развития и финансирования. самоуправления.

2). Тактические — буферные, промежуточные цели, являющиеся этапами в достижении стратегических.

3). Оперативные — цели нижнего уровня, являющиеся необходимым основанием для достижения тактических целей.

Одним из наиболее важных аспектов стратегического плана является выбор приоритетных целей, на разрешение которых будут направлены основные усилия. Эти проблемы объединяются в восемь взаимосвязанных блоков:

1. Экономическое развитие.

2. Окружающая среда и качество жизни.

3. Механизм принятия решений и передачи информации.

4. Структура органов управления.

5. Общественные услуги.

б. Проблемы региона в целом, на территории которого расположена административная единица.

7. Социальные проблемы.

8. Другие проблемы, характерные для данного МО, например:

- Увеличение спектра перспективных для молодежи специальностей. Обучение специалистов в области логистики, развитие которой позволит увязать торговлю как одну из наиболее развитых сфер в муниципальном образовании, транспорт, связь и современные компьютерные и управленческие технологии.

 Расширение спектра услуг, предоставляемых муниципальной сферой, за счет привлечения частнопредпринимательского сектора. Развитие деловой инфраструктуры создает условия для экономического роста и увеличения занятости, а также расширяет налоговую базу бюджета.

Для оценки приоритетов целей предлагается применить пирамиду А. Маслоу, спроецированную на систему потребностей МО следующим образом:

 1) На нижнем уровне (физиологических потребностей) находятся обеспечение нормативного количества продуктовых торговых точек с доступным социально значимым ассортиментом товаров, нормативной площади жилья, нормативов медицинских услуг и др.

2)  На втором уровне (защищенности) будут находиться цели по обеспечению правопорядка, экологической защищенности среды.

3)  Третий уровень (социальный) — развитие сети социально-досуговых учреждений.

4)  Четвертый уровень (статус потребности или уровень успеха) составляют цели, направленные на профессиональное развитие и повышение квалификации членов сообщества.

5)  Пятый уровень целей (уровень власти) направлен на доминирование МО по экономическому развитию среди соседних МО и др.

Два последних уровня относятся к вторичным или высшим потребностям МО. Потребности удовлетворяются снизу вверх, соответственно снижается приоритетность стратегических и тактических задач и расходов бюджета (более подробно см. в 1).

Разработка стратегических целей может быть представлена в табличной форме 

  Пример формы представления стратегических целей


Диагностика, цели стратегического и тактического плана обеспечивают вход ключевой блок методики — бюджетирование

  На данном этапе происходит построение финансовой структуры, представляющей собой ЦФО (центр финансовой ответственности и взаимосвязей между ни ми). Анализ бюджета МО, его расходных и доходных статей, т.е. непосредственного объекта управления рассматриваемого уровня местного самоуправления, позволяв выделить центры финансовой ответственности  и объерасходов.