Управление финансовыми ресурсами МО

Муниципальный финансовый менеджмент направлен на управление муниципальными финансовыми потоками и финансовыми отношениями, возникающими в процессе движения финансовых ресурсов между органами местного самоуправления, государственными органами власти и другими хозяйствующими субъектами. Ответ на вопрос, как искусно руководить этим движением и отношениями, составляет содержание муниципального финансового менеджмента.

Кто управляет муниципальными финансовыми потоками? Субъектом муниципального финансового менеджмента являются соответствующее подразделение местной администрации (финансовое управление), местное казначейство. Функции субъекта финансового управления представляют собой вид управленческой деятельности по сбору, систематизации, передаче, хранению финансовой информации, а также по выработке и принятию управленческих решений. Финансовые функции состоят из следующих семи блоков                                                       

1. Финансовое планирование — комплекс мероприятий по выработке плановых заданий и воплощению их в жизнь (требует выработки методологии и методики разработки финансовых планов).

2. Прогнозирование — разработка на длительную перспективу изменений финансового состояния объекта и его составных частей, построение финансовых показателей и параметров, определение вариантов развития финансового состояния объекта на основе наметившихся тенденций.

3. Функция организации — создание органов управления, построение структуры аппарата управления, установление взаимосвязей, разработка норм, нормативов, методик и пр.

4. Регулирование — воздействие на объект управления для достижения состояния устойчивости финансовой системы при возникновении отклонений. 5. Координация - согласованность работ всех звеньев системы финансового управления между собой и с другими системами.

б. Стимулирование — побуждение работников к заинтересованности в эффективном расходовании финансовых средств.

7. Функция контроля — проверка организации финансовой работы, выполнения финансовых планов и анализ финансовых результатов.

Финансовый механизм представляет собой систему финансовых методов, финансовых инструментов (рычагов), правовое, нормативное, информационное, организационное обеспечение. Структура муниципального финансового механизма представлена на оис. 22.


В муниципальном управлении финансовый менеджмент является инструментом как внутреннего управления, так и внешнего взаимодействия с отделениями казначейства и вышестоящей администрацией, с населением и его представительными органами, потенциальными инвесторами и организациями - получателями бюджетных

средств (городского хозяйства, муниципальными предприятиями), частными коммерческими фирмами и АС, весь пакет или часть акций которых принадлежит муниципалитету.

Постановка эффективного муниципального финансового менеджмента вызвана следующими актуальными проблемами:

1.  Проблемы межбюджетных отношений, заключающиеся в пробелах действующего законодательства на региональном и федеральном уровнях, в частности:

- Не установлены минимальные социальные стандарты, социальные нормы и нормативы (в расчете на одного жителя по различным территориальным зонам), поэтому сложно рассчитать минимальные местные бюджеты.

- Продекламирован, но не определен порядок расчета затрат на исполнение ОМСУ переданных государственных полномочий и компенсаций, необходимых в связи с решениями органов государственной власти.

- Не закреплены на долговременной основе нормативы отчислений в местный бюджет от регулирующих доходных источников.

- Отсутствует прозрачность расчетов трансфертов, ОМСУ не владеют информацией об объемах государственных трансфертов и сроках их перечислений.

- Низкие предписанные нормативы поступлений от регулирующих налогов не стимулируют их сборы.

- Отсутствие дифференциации компетенции, а значит и расходных полномочий по видам муниципальных образований.

-  Нет четкого определения содержания понятий "компетенция", "государственные полномочия", "полномочия органов самоуправления", "расходные полномочия".

2.  Проблемы непосредственно формирования и исполнения местных бюджетов:

-  Источники доходов прогнозируются без утвержденного расчета налогов и бюджетного потенциала местных бюджетов.

-  Многие местные органы не заинтересованы в формировании и развитии доходной базы своих собственных бюджетов из-за ежегодной корректировки источников бюджетных доходов.

- Планомерный спад уровня стабильности бюджета в период с 1992 по 1997 г., снижение бюджетов на развитие МО с 22% до 0 и как следствие прекращение их развития за счет бюджетных средств. Текущие расходы составляют более 90% всех расходов, при этом большую долю в них занимает фонд оплаты труда.

-  С 1993 г. падение суммы доходов местных бюджетов ниже минимального, необходимого уровня расходов; рост долговых обязательств; снижение фактического финансирования реконструкции и капитального ремонта жилищного фонда и объектов социальной сферы; потери вследствие платежей по высоким процентным ставкам дорогих коммерческих кредитов.

- Несоответствие полномочий МО с их ресурсными возможностями.

-  Реализация права самоуправления предполагает конкретное описание всех расходных обязательств МО в соответствии с уровнем его развития.

-Текущие расходы составляют более 90% всех расходов, при этом большую долю в них занимает фонд оплаты труда, что говорит об отсутствии развития МО за счет бюджетных источников.

Многие из перечисленных выше проблем можно решить только на государственном уровне, поэтому отнесем их к аспектам взаимодействия с региональной администрацией и построения межбюджетных отношений .

Не затрагивая проблемы формирования межбюджетных отношений, требующих длительного согласования интересов и нормотворческой работы, обратимся к вопросу - как увеличить поступления в муниципальный бюджет собственными усилиями? Для этого рассмотрим решение трех блоков проблем:

1. Информационное обеспечение для принятия обоснованных управленческих решений по следующим аспектам:

1.1.эффективность направлений расходования средств местного бюджета и их обоснованность для самой администрации, инвесторов, представительных, вышестоящих и контролирующих органов;

1.2.финансовое состояние коммерческих предприятий с целью:

- предотвращения кризисной ситуации;

-  определения перспектив развития при оценке целесообразности дотаций, бюджетного кредита или гарантий, связанных с инициацией или дальнейшей реализацией бизнес-проекта;

-  подготовки предложений в ходе процедур банкротства, реорганизации, расширения или смены сферы деятельности и пр.;

-  мониторинга (постоянного исследования и контроля) налоговой базы местного бюджета.

2. Управление финансовыми ресурсами местной администрации для обеспечения сбалансированности бюджета, отражающего как текущие, так и перспективные цели. Очевидно, что без финансового обеспечения не будет существовать ни одна организация, виртуальной останутся любая стратегия, проект, идея. Взаимосвязь местной администрации с предприятиями, расположенными на подведомственной территории, состоит во взаимном финансовом их обеспечении: с одной стороны, это формирование доходной части местного бюджета в форме налогов, сборов, штрафов и других установленных платежей, с другой - кредитование, ассигнования, субсидии, полное финансирование текущей деятельности бюджетных учреждений и др.

З. Как инструмент маркетинга для повышения инвестиционной привлекательности территории в целом, отдельных предприятий, муниципальных проектов при привлечении банковских и иностранных инвестиций, кредитов из местного, регионального бюджетов, а также для формирования положительного имиджа администрации как надежного и устойчивого партнера в деловых кругах, среди населения.

Ниже будут рассмотрены методология, понятия и механизмы финансового менеджмента, позволяющего решать перечисленные и многие другие задачи. Начнем с описания объектов муниципального менеджмента.

Муниципальные объекты финансового менеджмента Классификация финансовых ресурсов МО

Местные финансы - совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения. Местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. К муниципальным ценным бумагам относятся облигации, жилищные сертификаты и другие ценные бумаги, выпускаемые органами местного самоуправления. Выделяется также понятие "местная казна" - средства местного бюджета, а также иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями (Закон №126-ФЗ). Давайте рассмотрим состав местного бюджета и его место в общей бюджетной системе.

Местный бюджет занимает первый уровень бюджетной системы РФ  , состоящей из

-федерального бюджета - план расходов и доходов государства на финансовый год; -региональных бюджетов - план расходов и доходов субъекта Российской Федерации; -местного бюджета - план финансовой деятельности органов местного самоуправления на определенный период, представленный в форме описи доходов и расходов; -консолидированных бюджетов, объединяющих местный (в случае двухуровневого построения МСУ может создаваться консолидированный местный бюджет), региональный и федеральный бюджетные уровни .


С точки зрения содержания деятельности местный бюджет подразделяется на:

1.1. текущий бюджет (в приложении к местному бюджету) - совокупность доходов и расходов органов местного самоуправления, обеспечивающих первоочередные нужды, функционирование городского хозяйства. Прежде всего, сюда относятся расходы по финансированию постоянно действующих хозяйственных структур местного самоуправления. В рамках текущего бюджета можно выделить минимальный местный бюджет - расчетный объем доходов и расходов местного бюджета, учитывающий государственные минимальные социальные стандарты.

1.2. бюджет развития - совокупность доходов и расходов, направляемых на совершенствование и развитие городского хозяйства:

2.2.1.  долгосрочный или стратегический - перспективный финансовый план развития;

2.2.2.  среднесрочное или тактическое - определение видов и объемов привлекаемого финансирования инвестиционных проектов на основе перспективного плана развития доходной базы МО;

2.2.3.  краткосрочное или оперативное - определение, исходя из приоритетов развития и инвестиционных проектов, объема расходов на инвестирование и текущих расходов на финансовый год; составление прогноза поступлений по различным доходным источникам и их распределение по конкретным статьям расходов.

Формирование и исполнение местного бюджета затрагивает бюджеты физических лиц, предприятий и организаций, расположенных на данной территории, независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности (в виде перечисления местных налогов и сборов, социальных расходов и пр.). Эти бюджеты не входят по законодательству в бюджетную систему РФ, но участие в них определяет структуру местного бюджета.

Структура бюджета — это направления расходования средств и их источники, т.е. статьи расходов и доходов. Традиционно под бюджетом муниципальных образований понималась именно опись доходов и расходов органов местного самоуправления. Однако бюджет - это документ, отражающий реальные цели и задачи данного муниципального образования. Выбор структуры бюджета зависит от конкретной ситуации и задач анализа. Классификация, установленная вышестоящими органами власти, может не являться единственной. Для конкретных целей анализа должна быть возможность соответствующего анализа, что может быть осуществлено с помощью разных кодировок статей, с применением электронных таблиц или специального программного обеспечения для трансформации бюджета под различные основания классификации.

Рассмотрим деление расходных и доходных статей местных бюджетов.

Классификация доходных статей 

1. По видам (ст.41-46 Бюджетного Кодекса РФ):

1.1.  Налоговые — федеральные, региональные и местные налоги (подробно налоговая система рассмотрена в 2).

1.2.  Неналоговые:

1.2.1. Доходы от использования (арендная или иная плата за сдачу во временное владение, проценты по остаткам на счетах в кредитных организациях, от передачи имущества под залог, в доверительное управление, средства от возврата бюджетных

кредитов и ссуд, выданных гарантий, прибыль от доли в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ или дивиденды по принадлежащим акциям, часть прибыли унитарных предприятий и др.), продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

1.2.2. Доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами власти и бюджетными учреждениями.

1.2.3. Штрафы и компенсации, суммы принудительного изъятия в результате применения мер гражданско-правовой, административной или уголовной ответственности.

1.2.4. Финансовая помощь (дотации, субвенции и субсидии) и бюджетные ссуды из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

1.2.5. Иные неналоговые доходы.

По оценкам экспертов Тасис "Муниципальный менеджмент в РФ"   менее 2/3 всех поступлений в местные бюджеты составляют - налоги, пошлины и сборы, приблизительно 1/3 — межбюджетные трансферты, оставшиеся 2-4% - неналоговые сборы.

1.3. Безвозмездные перечисления от физических или юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, а также по взаимным расчетам.

2. По отношению к плану (предсказуемости):

2.1. Запланированные.

2.2. Незапланированные (сверхплановые).

З. По периодичности поступления: ежемесячные, ежегодные, ежедневные, ежедекадные, разовые.

4. По основным источникам формирования 

4.1. Государственные средства, передаваемые органам местного самоуправления органами государственной власти (федеральными или региональными) в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством. К ним относятся:

Закрепленные доходы - полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступают в местный бюджет.

Регулирующие доходы - в целях сбалансирования доходов и расходов, поступают в местный бюджет в виде процентных отчислений от налогов или других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года). К ним относятся отчисления от федеральных и региональных налогов, дотации, субвенции, средства, полученные из вышестоящего бюджета по взаимным расчетам и из фондов финансовой поддержки.

Дотация - сумма, выделяемая из бюджета вышестоящего уровня на безвозвратной и безвозмездной основе на покрытие текущих расходов (в случаях, если закрепленных и регулируемых доходов недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящей территории).

Субвенция - сумма, выделяемая на определенный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели для выравнивания социально-экономического развития

соответствующей территории, предоставляемая бюджету другого уровня или юридическому лицу на безвозвратной и безвозмездной основе.

Субсидия - бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

4.2. Собственные средства муниципального образования, создаваемые за счет деятельности органов местного самоуправления (доходы от использования муниципальной собственности, плата за услуги и т.п.) и закрепляемые на постоянной основе за соответствующим бюджетом законодательством РФ.

4.3. Заемные средства, бюджетная ссуда и муниципальный кредит (например, взаимный кредит, предоставленный одним МО другому, привлеченные средства в результате эмиссии муниципальных облигаций, кредиты банков и пр.).

Последняя структура местных финансов определяет самостоятельность данного муниципального образования, поскольку доминирование первой или третьей группы рождает зависимость от государства или кредитных учреждений. Поэтому органы местного самоуправления должны стремиться к наращиванию источников, отнесенных ко второй группе.

Важной формой муниципального кредита является взаимный кредит  , который подразумевает объединение ресурсов муниципальных образований для решения конкретных задач. Однако применение той или иной формы взаимного кредита зависит от ряда условий, и прежде всего, от величины самого муниципального образования и его финансово-экономической мощности. Так, для городских органов местного самоуправления кредитная кооперация может осуществляться в целях взаимного кредитования производственной деятельности муниципальных предприятий через организацию муниципальных банков. В ряде муниципальных образований сформировались финансово-промышленные группы, где очень гибко учитываются все формы взаимного кредитования.

Для менее экономически сильных муниципальных образований способ взаимного кредита перемещается на уровень между муниципальными образованиями и выступает как форма объединения гарантий для получения наиболее дешевого и крупного займа, для которого требуются солидные гарантии.

Возможна следующая классификация расходных статей местного бюджета  :

1.   По экономическому содержанию: текущие и капитальные.

2.   По функциям: образование, инфраструктура, культура, здравоохранение и пр.

3.   По значимости:

3.1. Первостепенные, не терпящие отлагательства. 3.2. Средней срочности.

3.3. Переносимые, не требующие немедленного реагирования. Отнесение к каждой из данных групп определяется экспертно на основе анализа текущей социально-экономической обстановки.

4.   По форме расходов (ст. 69, 4.1 Налогового Кодекса): 4.1. Ассигнования на содержание бюджетных учреждений.

4.2.0плата товаров, работ, услуг по государственному или муниципальному контракту.

4.3. Трансферты населению (обязательные выплаты: пенсии, стипендии, пособия, компенсации, другие социальные выплаты).

4.4. Ассигнования на осуществление передаваемых на другие уровни власти отдельных государственных полномочий; на компенсацию дополнительных расходов, возникших в связи с решениями органов госвласти, приводящих к увеличению расходов или уменьшению доходов местных бюджетов.

4.5. Бюджетные кредиты (в т.ч. налоговые кредиты, отсрочки или рассрочки выплаты налогов, налоговые инвестиционные кредиты).

4.6. Бюджетные дотации, ссуды, субвенции, субсидии, инвестиции в уставные капиталы.

4.7. Средства на обслуживание и погашение долговых обязательств, в т.ч. государственных и муниципальных гарантий.

5. Функциональная классификация - разграничение средств происходит по критерию функций, выполняемых органами местного самоуправления .

6. Целевая классификация делит расходы по правам, предоставленным органам местного самоуправления, на расходование бюджетных средств. Например, средства, поступающие от приватизации в местные бюджеты, направляются исключительно:

-  на содержание объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, не вошедших в имущественный комплекс приватизируемых предприятий и переданных в ведение соответствующих органов местного самоуправления;

- на финансирование мероприятий по социальной защите населения;

- на реализацию соответствующих инвестиционных программ. Государственные средства, полученные ОМСУ, также могут делиться на целевые

(субвенции, субсидии) и нецелевые (дотации). Субсидии могут также называться субсидиями специального назначения, категориальными. Выделяются несколько видов целевых субсидий 

-сопоставительные субсидии открытого типа (ОМСУ должны обеспечить долевое участие в финансировании в определенных пропорциях);

-сопоставительные субсидии закрытого типа, когда устанавливается максимальная сумма финансирования расходов из центра.


Далее рассмотрим более подробно законодательно закрепленную классификацию доходных и расходных статей, которую необходимо использовать в ходе построения местного бюджета, анализа регионального и федерального бюджета в ходе взаимодей-  ствия с отделениями казначейства и вышестоящей администрацией.