Процесс муниципального бюджетирования

Суть алгоритма бюджетирования в муниципальном управлении заключается в применении этого инструмента для генерации и реализации направлений диверсификации доходных источников местного органа власти. Построение финансовой струк-

туры в субъекте управления позволяет наиболее эффективно управлять имеющимися ресурсами и достигать поставленных на плановый период целей. Схема механизма балансировки муниципального бюджета представлена на   Давайте кратко охарактеризуем каждый шаг.

1. На первом этапе происходит выбор критериев для выделения финансовых центров. Такими критериями могут быть: объем затрат (для построения равномерной структуры), объединение и разделение функций, группы внешних получателей средств, бюджетная классификация, организационное строение, территориальная обособленность подразделений, требования учетной политики.

2.  На основе выработанных критериев строится финансовая структура администрации, представляющая собой финансовые центры и их связи между собой. Финансовые центры могут быть двух типов:

Центры финансового учета (ЦФУ) - структурное подразделение или группа структурных подразделений, осуществляющих определенный набор хозяйственных операций и способных оказывать непосредственное влияние на финансовый результат, а также отвечать перед вышестоящим руководством за реализацию поставленных перед ним финансовых целей и соблюдение уровней расходов в пределах установленных лимитов.

Центры финансовой ответственности (ЦФО) - структурное подразделение или группа структурных подразделений, осуществляющих определенный набор хозяйственных операций и способных оказывать непосредственное воздействие на финансовый результат (для органов местного самоуправления это профицит, дефицит местного бюджета).

Другое название финансовых центров — дивизионы, бизнес-центры, профит-центры (собирающие ресурсы для поддержания других центров, доноры) и центры затрат (или акцепторы, потребляющие ресурсы извне) могут быть также выделены венчурные центры, т.е. особо рисковые зоны . В случае двухуровневого построения местного управления в качестве ЦФО могут выступать бюджеты первого уровня.

3.  Следующим шагом является совмещение организационно-функциональной модели органа местной администрации с финансовой структурой.

На этом этапе требуется разделить все доходы и расходы организации по данным центрам, поэтому необходимо указать функции, выполняемые каждым подразделением администрации.

4. На следующем этапе важно закрепить нормативно-правовым актом введение нового порядка управления бюджетом .

5.  Далее необходимо наложить цели, имеющие финансовое выражение, на построенную структуру. Происходит декомпозиция поставленных стратегических и тактических задач для каждого выделенного ЦФО.

6. Для балансирования каждого центра анализируются причины их убыточности. Здесь строится дерево проблем, проводится сравнение с данными прошлых периодов и других муниципальных образований и т.д.

7 и 8. Данные этапы предполагают разработку проектов, применение инструментов финансовой логистики, финансового инжиниринга, маркетинга и др. (их рассмотрению будут посвящены последующие главы).

9.  Построения матриц смежности направлений, где в ячейках указывается соответствие направлений балансировки, - нейтральны (не влияющие напрямую друг на друга, выполнение одного не является необходимым условием для реализации другого направления), несовместимы (альтернативные варианты), желательно совместимы. В клетках матрицы могут быть указаны также размеры стратегических соответствий.

10. После того как определены все возможные меры по балансировке ЦФО и бюджета в целом, разрабатывается бюджет каждого ЦФО, который сводится в общий (консолидированный бюджет). Годовой консолидированный бюджет выносится на рассмотрение и утверждение представительного органа власти и на общественные слушания.

П.  Инструментом оперативного и адекватного реагирования на изменения внешней среды является управление по отклонениям, реализованное с помощью скользящего бюджетирования (rolling budget) . Рассмотрим его действие на примере. Бюджет, составленный, скажем, на год или на квартал, корректируется каждый месяц. Для планирования и учета движения денежных средств бюджетный период может быть продолжительностью 6 месяцев (два квартала) с подекадной разбивкой. При этом первоначально разрабатывается бюджет движения денежных средств для центров финансового учета на ближайший квартал (три месяца) с разбивкой Первого месяца по 10 дней (по декадам), второго и третьего - по месяцам, а на второй квартал — в целом. По итогам первого месяца первого квартала корректируются плановые значения на третий месяц первого квартала и второй квартал и проводится подекадная разбивка плановых данных на второй месяц первого квартала и т.д. В целях улучшения сопоставимости результатов и уменьшения влияния инфляционных трендов в качестве единой расчетной единицы может применяться какая-либо твердая валюта (евро, доллар США и пр.).

Так как этапы 10, П предполагают набор итераций и часто повторяющихся одинаковых операций, в т.ч. по сведению ЦФО в единый бюджет, необходимо стремиться к автоматизации данных этапов.

Приведенный алгоритм позволяет выполнить следующие принципы функционирования местного бюджетного устройства: полноту отражения доходов и расходов, сбалансированность, эффективность и экономичность использования бюджетных средств, совокупное (общее) покрытие расходов, адресность и целевой характер использования бюджетных средств, достоверность и гласность.

Предлагаемый алгоритм бюджетирования является частью стратегического управления , когда на этапе реализации стратегии организационная структура строится по выделенным центрам финансовой ответственности. Применение методики, типовое положение о бюджетировании иллюстрируются практическим примером в конце данной главы.


  Блок-схема построения системы бюджетирования

1 Разработка положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании

бюдже-

тирование — это управленческий инструмент (механизм), то бюджетный процесс закрепляет нормативно-правовые аспекты управления местным бюджетом.

Для подготовки соответствующего распорядительного документа Вы можете использовать "Примерное положение о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в муниципальном образовании" , разработанное специалистами РНЦГМ на основе действующего законодательства и анализа сложившейся практики. Давайте кратко охарактеризуем его состав.

Положение о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в МО должно включать в себя 

1. Общие положения, а именно предмет регулирования; нормативно-правовую основу бюджетного устройства и бюджетного процесса в МО; понятия и термины; описание структуры ежегодного бюджетного послания главы МО; основания для разработки бюджета, в т.ч. бюджетно-финансовую политику МО и прогноз социально-экономического развития; оформление бюджета - баланс финансовых ресурсов и бюджетную классификацию).

2.  Бюджетное устройство (принципы функционирования местного бюджетного устройства; доходы и расходы местного бюджета; разграничение компетенции ОМСУ в бюджетных отношениях).

3. Бюджетный процесс в МО.

4.  Обеспечение гласности бюджетного процесса:

   публичность рассмотрения проекта бюджета и отчета о его исполнении;

 порядок опубликования бюджетного послания, решений о бюджете и отчетов о его исполнении в местных СМИ;

   особенности делопроизводства в бюджетном процессе.

Бюджетный процесс имеет свой жизненный цикл, включающий разработку проекта бюджета, его рассмотрение, исполнение, корректировку (секвестр, использование сверхплановых поступлений), контроль за исполнением бюджета, отчет об исполнении. Рассмотрим эти этапы.

Подготовка годового бюджета (этап 10 бюджетирования) включает:

1. Издание распоряжения главы МО о составлении проекта бюджета (не позднее чем за 5 месяцев до начала очередного года).

2. Составление прогноза социально-экономического развития и оценка доходов бюджета в предстоящем году (после издания распоряжения в течение месяца).

3. Определение ориентировочных лимитов финансирования по главным разделам расходов бюджета и сообщение о них распорядителям бюджетных средств.

4. Составление и передача бюджетополучателями бюджетных заявок на рассмотрение распорядителю бюджетных средств (на основании прогноза, минимальных социальных стандартов и расчетного объема минимального бюджета. МО).

5. Работа с заявками распорядителей бюджетных средств:

- письменное заключение по каждой заявке, их обобщение;

- направление сводной заявки по своему ведомству в экономическую и финансовую службы администрации (до 1 сентября);

-   направление отрицательных заключений бюджетополучателю для исправления;

-   направление бюджетной заявки при повторном отрицательном заключении главному распорядителю бюджетных средств для окончательного ее принятия или отклонения.

6.  Обобщение и анализ предложений распорядителей (в срок до 15 августа), разработка проекта бюджетного послания и направление его экономической службой МО в финансовый орган (в срок до 1 октября).

7. Составление проекта бюджета финансовым органом (в срок до 20 октября).

8. Выступление главы МО с бюджетным посланием (не позднее 1 ноября).

9. Опубликование бюджетного послания главы МО. Бюджетное послание содержит 

-   Основные показатели социально-экономического развития МО на соответствующий период.

-   Основные направления бюджетно-финансовой политики МО.

-   Ведомственную классификацию расходов бюджета.

-   Баланс финансовых ресурсов МО.

-   Проект бюджета МО на предстоящий финансовый год.

-   Оценку исполнения бюджетов предшествующего и текущего финансового годов.

-   Программу приватизации (продажи) муниципального имущества.

-   План приобретения имущества в муниципальную собственность.

-   Структуру муниципального долга и программу его обслуживания.

-   Программу внутренних заимствований на очередной финансовый год.

-   Программу представления муниципальных гарантий и поручительств на очередной финансовый год.

Рассмотрение проекта бюджета представительным органом местного самоуправления происходит в трех чтениях, как правило, не менее чем на трех заседаниях:

1. В первом чтении принимается решение об утверждении бюджета по базовым показателям - сумма доходов и расходов, размер дефицита бюджета; неутверждение бюджета в первом чтении влечет возврат его на доработку в администрацию либо направление в согласительную комиссию.

2. Рассмотрение проекта бюджета во втором чтении не позднее, чем через 20 дней после принятия его в первом чтении.

3. Принятие решения о распределении доходов и расходов по разделам, подразделам и статьям (подстатьям) бюджетной классификации осуществляется в пределах, утвержденных в первом чтении базовых показателей.

4. Предложения об увеличении объема ассигнований по какой-либо статье расходов или включении новых статей, поступившие в ходе второго чтения, должны содер-жать источники покрытия образовавшихся расходов.

5. При постатейном рассмотрении и утверждении расходной части бюджета в составе функциональной классификации выделяются части расходов текущего и капитального (инвестиционного) характера. Суммы ассигнований по текущим расходам составляют бюджет текущих расходов, а сумма ассигнований по расходам на капитальные расходы - бюджет развития.

6. Утверждение в составе бюджета (сверх предусмотренных расходов) объема оборотной кассовой наличности за счет остатков средств по бюджету на начало нового финансового года. Оборотная кассовая наличность может использоваться на покрытие кассовых разрывов и должна быть восстановлена в том же году до размеров, установленных при утверждении.

7. Утверждение бюджета во втором чтении с одновременным утверждением долгосрочных целевых программ и документов, входящих в состав бюджетного послания.

8. Представительный орган местного самоуправления рассматривает проект бюджета в третьем чтении не позднее, чем через 10 дней после утверждения во втором чтении. Принимается решение об утверждении бюджета в целом.

Бюджет на следующий год должен быть утвержден до начала очередного финансового года. Если бюджет не утвержден, глава МО имеет право расходовать бюджетные средства в порядке, установленном ст. 190 БК РФ. При этом размер финансирования защищенных статей не должен быть ниже установленного нормативными актами федерального и субъектов федерации уровня по состоянию на декабрь предыдущего года. Решение об индексации ассигнований принимается представительным органом.

Исполнение местного бюджета включает:

1.  Зачисление доходов на единый счет бюджета.

2.  Возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов.

3.  Учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах бюджета.

4.  Составление бюджетной росписи.

5.   Утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителями бюджетных средств и бюджетными учреждениям.

6.   Утверждение и доведение до распорядителей и получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств.

7.  Принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств.

8.   Финансирование (заключается в расходовании бюджетных средств путем списания денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденных бюджетных обязательств).

9.  Изменение бюджетных ассигнований вследствие:

-    введения режима сокращения расходов бюджета (секвестирования);

-    исполнения бюджетасверх утвержденных в бюджете показателей;

-   .перемещения бюджетных ассигнований главным распорядителем бюджетных средств в пределах своих полномочий;

-    неисполнения обязательных условий бюджетного финансирования (например, нецелевой характер расходов, отсутствие необходимых документов и пр.).

Контроль за исполнением местного бюджета осуществляется:

1.     Представительным органом местного самоуправления в виде:

-  предварительного контроля — в ходе обсуждения и утверждения проектов решения о бюджете и иных проектов решений по бюджетно-финансовым вопросам;

- текущий контроль — в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджета на заседаниях комиссий, рабочих групп представительного органа, в ходе рабочих и публичных слушаний и в связи с депутатскими запросами;

- последующего — в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджета.

2.     На основании отчетности об исполнении бюджета, которая предусматривает предоставление в представительный орган местного самоуправления оперативной ежемесячной информации об исполнении бюджета, а также предоставление ежеквартальных, полугодового и годового отчета об исполнении бюджета. Сбор, свод, составление и предоставление отчетности об исполнении бюджета осуществляются местным финансовым органом. Оперативная ежемесячная информация об исполнении бюджета представляется в представительный орган местного самоуправления по доходам и расходам бюджета в структуре утвержденной функциональной классификации расходов. Рассмотрение оперативной ежемесячной информации об исполнении бюджета на заседании представительного органа возможно лишь по его решению и не предполагает ее утверждения (для ежеквартальной и полугодовой может предусматриваться утверждение представительным органом).

Годовой отчет об исполнении бюджета

1.   Представляется в представительный орган в форме проекта правового акта вместе с документами и материалами, предусмотренными БК РФ. Годовой отчет должен быть составлен в соответствии с той структурой, которая применялась при утверждении бюджета.

2.   Готовится местным финансовым органом на основании отчетов главного распорядителя, распорядителей и получателей бюджетных средств.

3.   Составляется на основе внутренней проверки исполнения бюджета, которая осу-ществляется местным финансовым органом, или внешней проверки, осуществляемой депутатской группой бюджетного контроля или внешним аудитором.

4.    Утверждается представительным органом после получения результата проверки, проведенной соответствующим контрольным органом. При выявлении несоответствия выполнения бюджета утвержденному решению о бюджете и невведении режимов сокращения и блокировки расходов представительный орган имеет право принять решение об отклонении отчета об исполнении бюджета. При превышении администрацией полномочий по сокращению расходов, перемещению ассигнований, блокировке расходов представительный орган имеет право обратиться в органы прокуратуры РФ для  проверки обстоятельств несоответствия исполнения бюджета принятому решению о бюджете и привлечения к ответственности виновных должностных лиц.


  Алгоритм бюджетного процесса Мы рассмотрели, как управлять муниципальными финансами, построить бюджетный процесс, теперь обратимся к объекту этого управления.

Цели, показатели анализа местного бюджета

Бюджетный анализ необходим местной администрации для:  оценки действующей системы формирования бюджета, его доходной и расходной частей;

определения уровня и причин дефицитности бюджета;

определения путей увеличения доходной части бюджета;

определения возможностей снижения финансовых расходов территории;

анализа структуры выделенных и полученных кредитов;

определения возможностей выделения средств на перспективное развитие территории.

Анализ бюджета производится не только для внутреннего пользования в целях повышения эффективности управления финансовыми ресурсами территории. Положительные аналитические отчеты, составленные по его результатам, являются инструментом привлечения инвесторов, фактором повышения инвестиционной привлекательности территории и муниципальных проектов. К внешним по отношению к муниципальной администрации пользователям относятся зарубежные инвесторы, аудиторские фирмы, банковские институты, вышестоящая администрация, консультанты, контрольно-ревизионное управление (КРУ), население и другие. Направлениями анализа бюджет МО являются:

1. Чтение (состав, основные статьи, наличие профицита или дефицита и пр.).

2.  Вертикальный анализ (анализ структуры бюджета, соотношения статей).

3. Горизонтальный анализ (динамика статей бюджета во времени, а также соотношение плана и факта).

4. Трендовый (выявление тенденций на основе вертикального и, прежде всего, горизонтального анализа, прогнозирования).

На основе горизонтального анализа поквартальных бюджетов за четырех-, пятилетний период можно выделить квартальные средние   что позволит более обоснованно планировать сезонные поступления доходов; распределение расходов; определять и управлять остатком бюджетных средств в планируемом периоде.

  Пример результатов выделения сезонной составляющей распределения бюджетных расходов по кварталам



  Пример квартальной динамики расходов местного бюджета 5. Оценка специальных показателей состояния бюджета в динамике, в сравнении с другими МО, желаемым состоянием. Перечень возможных показателей приведен на рис.  .


  Формирование системы показателей оценки бюджета МО

6.  Оценка потенциала доходов бюджета может проводиться региональной администрацией для расчета необходимой финансовой помощи (дотации)

7.  В межбюджетных отношениях, в плановых расчетах будущих бюджетных доходов используется показатель оценки располагаемого дохода бюджета на планируемый период: Др = Р — ДО + ЗС, где ДО — долговые обязательства, ЗС — заемные средства, которые увеличат располагаемые доходы в следующем бюджетном периоде, но могут привести к значительному их снижению позднее.

8.  Кроме выше обозначенных критериев для оценки расходных статей бюджета, их приоритетности может применяться следующая интерпретация пирамиды Маслоу  .

Нижний по приоритетности уровень расходов составляют бюджетные затраты на обеспечение текущего функционирования жилищно-коммунальных предприятий, социальной сферы, здравоохранения, городского транспорта, обеспечение нормативной площади жилья, наличие социально значимого ассортимента.

На следующем уровне, менее приоритетном по сравнению с первым, находятся расходы по обеспечению правопорядка, развитию ЖКХ (в т.ч. с помощью наукоемких технологий, позволяющих повысить качество жилищно-коммунальных услуг и снизить затраты), экологической защите окружающей среды.

Далее по приоритетности, следуют расходы на создание и обеспечение деятельности социально-досуговых учреждений.

Высшие потребности личности в самореализации и самоуважении находят отражение в местном бюджете в виде расходов на поддержку организаций, занимающихся изучением способностей личности, высококачественным подбором рабочих мест, повышением квалификации, расширением наукоемких и инновационных сфер бизнеса на  территории.

На верхнем уровне пирамиды находятся расходы на социальную мотивацию, т.е.  побуждение к активности личности или социальной группы в планировании, реализации муниципальных планов и отдельных перспективных проектов.


  Определение приоритетности расходов органов местного самоуправления исходя из пирамиды потребностей населения МО

Данные о фактическом или планируемом распределении средств бюджета в разрезе, прежде всего функциональной классификации, могут быть использованы для проведения функционально-стоимостного анализа. При этом значимость функций может оцениваться по опросу жителей   или экспертно. Результаты ФСА могут являться обоснованием распределения бюджетных расходов перед представительными органами.

Публикация бюджетных показателей, обеспечение гласности и прозрачности бюджета являются важным элементом маркетинговой кампании органа администрации в целях привлечения инвесторов и формирования положительного имиджа администрации среди населения и организаций МО. При этом необходимо учитывать, что для читателя-неспециалиста абсолютные планируемые или отчетные бюджетные циф-не являются информативными. Целесообразно использовать результаты горизон 1ьного анализа, сравнение план-факта, динамику части специальных бюджетных по-ателей с обязательным приложением аналитической справки.


  Пример функционально-стоимостной диаграммы анализа бюджетных расходов,

Обеспечение транспарентности или прозрачности бюджета должно быть закреплено в нормативно-правом акте администрации. Например, может быть издано распоряжение «Об утверждении Перечня ежегодно публикуемых индикаторов состояния бюджета», содержащее следующие типовые пункты 

1. Утвердить Перечень индикаторов состояния бюджета (согласно приложению).

2. Публиковать индикаторы, приведенные в Перечне.

3. Приводить информацию по индикаторам, приведенным в Перечне, за отчетный год и за пять предыдущих лет.

4. Публиковать индикаторы, приведенные в Перечне, ежегодно в следующих изданиях: «Вестник»,...

5. Установить порядок публикации индикаторов, приведенных в Перечне.

6. Возложить ответственность за сбор и предоставление необходимой информации по индикаторам, приведенным в Перечне, а также за подготовку их к публикации на исполнителей...