Межбюджетные отношения

Наиболее важной и сложной стороной взаимодействия РА и ОМСУ являютс межбюджетные отношения, разграничение доходных и расходных источников, полномочий и ответственности между двумя уровнями.

Например, доля от межбюджетного регулирования в общей сумме консоли дированных бюджетов субъектов РФ составила в 1997 г. - 66,7%, в 1998 г. — 65,81 Доля собственных доходов местного бюджета составляет от 2 до 27% в зависимое! от бюджета. Другие доходы местные бюджеты получают от регулирующих бю жетных источников, образующих встречные финансовые потоки  .

Сложности межбюджетных отношений связаны с рядом недостатков практики существующих межбюджетных отношений, которые отмечают исследователи [47, 53, 141, 251], законодатели (Постановление от 30.07.1998 №862) таких, как : 1. На федеральном уровне:

>   До настоящего времени не приняты законодательные акты, устанавливающие процедуры и порядок межбюджетных отношений, основанные на принципах объективности и прозрачности,

>   Не определена методика расчета государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм и нормативов в расчете на одного жителя, порядок компенсации ОМСУ расходов и недополученных доходов, вызванных решениями органов государственной власти,

>   Несогласованность механизма финансовой поддержки регионов с целями и задачами государственной финансово-экономической политики,

>   Отсутствие гибкости к изменению экономических условий, законодательства, налогового режима,

>   Значительная погрешность распределения трансфертов (что неоднократно отмечалось Счетной палатой ),

>   Слабая контролируемость процесса распределения трансфертов,

г Отсутствие обоснованной методики оценки бюджетных потребностей регионов,

>   Текущий характер бюджетного выравнивания,

>  Необоснованные разрывы между субъектами в покрытии недостающих средств, г — Принятие решений без определения источников финансирования,

>  Отсутствие формализованной основы распределения бюджетных средств на основе транспарентности,

г Большой объем встречных финансовых потоков,

г — Трансферты определяются с учетом текущих расходов и не оказывают влияния на территориальное перераспределение инвестиций,

г — Планирование бюджета следующего года происходит на основе предыдущего, причем по факту выполнения, и это часто не позволяет обеспечить комплексное развитие территории,

г Слабая заинтересованность органов государственной власти субъектов РФ и ОМСУ в увеличении производственного и налогового потенциала территории, ра ционализации расходов, налогово-бюджетной политики и обеспечении сбалансированности бюджетов,

1г При расчетах финансовой помощи субъектам РФ недостаточно учитываются оценки налогового потенциала территорий и уровень его использования (исходя з оценки нормативной налогооблагаемой базы валовых налоговых ресурсов, валового регионального продукта). 2. На уровне большинства субъектов РФ: 1). Не приняты законы о минимальных местных бюджетах.

2). Не закреплены на долговременной основе нормативы отчислений в местный бюджет от регулирующих доходных источников.

3). Не определен порядок расчета средств, передаваемых МО из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

4). Не установлен порядок компенсаций ОМСУ расходов и недополученных доходов, вызванных решениями органов государственной власти субъектов РФ.

5). Несмотря на наличие федеральной методики межбюджетных отношений в регионах России отсутствуют ясная математическая модель и прозрачность расчетов трансфертов, в связи с чем наблюдается индивидуализация межбюджетных отношений, когда определяющим фактором в получении большей доли денежных средств являются личные отношения между губернатором и главой МО, которые использу-  ются как рычаг давления.

3. На муниципальном уровне существуют проблемы, связанные с формированием доходной базы местных бюджетов:

1). Трансферты прогнозируются без утвержденного расчета налогов и бюджетного потенциала местных бюджетов.

2). Низкие предписанные доли поступлений от регулирующих налогов не стимулируют их сборы.

3). Местные органы не заинтересованы в формировании и развитии доходной базы своих собственных бюджетов из-за существующей практики ежегодной корректировки источников бюджетных доходов.

4). Отсутствие единой методики (унифицированной процедуры) установления от числений от регулирующих доходных источников и распределения средств финансовой поддержки МО на справедливой и долгосрочной основе, необходимой для текущих межбюджетных отношений.

5). ОМСУ не владеют информацией об объемах государственных трансфертов Я сроках их перечислений. По расходам:

1.   Отсутствие дифференциации компетенции, а значит и расходных полномочий пЯ видам муниципальных образований.

2.    Нет четкого определения содержания понятий "компетенция", "государствен- 5ные полномочия", "полномочия органов самоуправления", "расходные полномЯ чия".

- Несоответствие полномочий МО с их ресурсными возможностями.

- Реализация права самоуправления предполагает конкретное описание всех расхоЯных обязательств МО в соответствии с уровнем его развития.

3.    Необоснованное закрепление полномочий за бюджетом того или иного уровня в форме отдельных бюджетных учреждений или статей расходов (за содержание <. школьных зданий отвечают местные бюджеты, а зарплата учителям выплачивается из бюджета субъекта Федерации).

Эти проблемы можно решить только на федеральном и региональном уровне. I


При регулировании межбюджетных отношений важно определить исходные точки (принципы) их построения. Давайте рассмотрим эти принципы: — Бюджетная независимость.

Налоговый кодекс РФ систематизировал перечень федеральных, региональных, местных налогов и иных платежей, установил процедуры и суммы налогообложения, но не определил стандарты отчисления налогов в бюджеты соответствующего Кровня бюджетной системы. В соответствии с Бюджетным Кодексом определение [этих границ будет осуществлено через Федеральный закон после утверждения федерального бюджета на следующий финансовый год.

В случае бюджетной независимости (под которой понимается прежде всего наличие собственных доходных источников, достаточных для выполнения возложенных функций) местным органам предоставляется сильный стимул к экономическому развитию, расширению местной базы налогообложения и использования ее для формирования доходов местных бюджетов. Органы МО смогут влиять на уровень и Ассортимент социальных услуг, а также на выбор способа их финансирования... [Бюджетная независимость позволит местным органам:

1. Самостоятельно утверждать бюджеты до начала финансового года, т.е. ноны и бюджетный год будет начат с утвержденными расходами.

 

2. Планировать свои стратегические бюджеты на средне- и долгосрочной основе.

3.  Стимулировать сборы налогов, расширять базу налогообложения, в чем будут заинтересованы все уровни бюджетной системы.

- Принцип законодательного разделения налоговых ставок.

- Отсутствие субъективизма в межбюджетных отношениях.

-  Принцип единообразия установления раздельных ставок, регулирующих феде Я ральные и региональные налоги, сборы и отчисления в местные бюджеты.

Этот принцип имеет два аспекта. С одной стороны, это позволит ликвидировать Я субъективизм в межбюджетных отношениях со стороны региональной администрации, с другой - со стороны местной власти. Последнее связано с тем, что очень мно- 1 го противоречий возникает между органами государственной власти и муниципальными образованиями - донорами, поскольку такие МО считают, что они своими до- ходами "кормят" весь регион. Представители таких местных органов требуют уста- новить прямые взаимоотношения с федеральным бюджетом, принять особые прави- 1 ла по зачислению в их бюджет нормативов отчислений от федеральных и регио- нальных налогов, распределять федеральные трансферты по городам и районам целевым порядком. Но неравномерное размещение по территории страны налоговой] базы не дает оснований финансово развитым МО претендовать на особый статус иЯ преимущества в системе межбюджетных отношений, т.к. налоги в федеральный 1 бюджет платят не местные органы власти, а налогоплательщики - физические ш юридические лица. Если на территории МО сосредоточены крупные налогоплательщики, то это следствие ранее проводимой экономической политики, когда эксИ номический потенциал создавался усилиями всей страны  .

- Принцип простоты.

- Принцип транспарентности и понятности.

- Принцип стабильности (доходные источники закрепляются на долговременной ос нове, методики не меняются каждый год и пр.).

-  Принцип стимулирования ОМСУ к эффективным действиям с точки зрения paifl ширения налоговой базы.

-  Принципы установления отчислений от регулирующих доходных источников щ распределения средств финансовой поддержки.

-  Принцип справедливого распределения ресурсов фонда финансовой поддерж»И муниципальным образованьям между всеми МО на территории субъекта РФ.

-  Принцип сведения уровня минимальной бюджетной обеспеченности между мунлИ ципальными образованиями до средней допустимой суммы в пределах субъекта РФ,

- Принцип стимулирования развития базы налогообложения и потока доходов в мЛ стные бюджеты для всех муниципальных образований, предотвращения отклонения от распределения финансовых ресурсов между муниципальными образованиями.

-  Принцип взятия за основу для распределения средств финансовой поддержки Ыщ численности населения соответствующего муниципального образования и стоили сти бюджетных услуг.

-  Принцип фиксирования доли отчислений от регулирующих налогов на долгосрсИ ной основе.

По рекомендациям проекта ТАСИС "Муниципальный менеджмент в РФ"   основными принципами межбюджетных отношений между субъектом РФ и ОМСУ должны быть следующие:

1). Фиксирование доли федеральных налогов в консолидированном бюджете РФ в пользу муниципальных образований исходя из суммы средств, полученной с территории муниципальных образований на постоянной или долгосрочной основе (по крайней мере, на 5 лет).

2). Доля федеральных налогов должна быть предписана не бюджетным законом на следующий финансовый год, а специальным законом субъекта РФ.

3). Использование местными органами положения об определении минимальной доли вычетов из федеральных налогов в процессе формирования местных бюджетов, если доля отчислений от федеральных налогов в местные бюджеты, предусмотренная законом субъекта Федерации, ниже предписанной минимальной суммы.

4). Если общая сумма предполагаемых доходов планируемого консолидированного бюджета субъекта Федерации на следующий финансовый год оказывается мень ше фактических доходов в базовом финансовом году, то необходима корректировка в сторону сокращения показателей базового финансового года пропорционально сокращению доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации. Если сумма фактических доходов субъекта Федерации превышает уровень базового года (без корректировки), то вся превышающая сумма должна направляться в фонд поддерж ки муниципальных образований (ФФПМО).

5). Использование налога на добавленную стоимость в качестве регулирующего источника дохода, если доходы местного бюджета превысят доходы базового года в следующем финансовом году. Если при этом сохраняется превышение запланиро ванных доходов над доходами базового года, налог с прибыли может быть исполь чован в качестве регулирующего источника дохода. Разница между доходами, полу ченная в результате применения новых стандартов отчислений и вышеуказанных налогов, и доходами, полученными в соответствии с минимальными гарантирован-ными стандартами, должна быть полностью переведена в ФФПМО.

6). Базовым для целей данного закона принят 1998 финансовый год. Базовым гордом в будущем считать каждый последующий финансовый год.

7). При бюджетном регулировании субъект Федерации будет использовать ФФПМО в качестве механизма балансирования минимальных местных бюджетов с различными показателями стабильности бюджета.

8). Субъект РФ при распределении средств финансовой поддержки муниципальным образованиям будет использовать унифицированную процедуру распределения средств, основанную на численности населения каждого МО и стоимости бюджет мых услуг.

Таким образом, межбюджетные отношения должны строиться на взаимной от-гвенности с четким разграничением полномочий органов власти всех уровней, применении единой для всех МО методологии, учитывающей индивидуальные осо-енности, выравнивании доходов местных бюджетов, максимальном сокращении Встречных финансовых потоков, повышении заинтересованности органов местного пмоуправления в увеличении собственных доходов. При распределении или кор-

ректировке ответственности между органами местного самоуправления (ОМСУ) и федеральными и региональными властями необходимо учитывать, что реализация переданных ОМСУ полномочий наступает только в тех пределах, которые были обеспечены материальными и финансовыми ресурсами (п.2 ст. 132 Конституции, п.4 ст.4, п. 3 ст.5 Федерального закона от 25.09.1997 №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»). При передаче финансовых и материальных средств ответственность за реализацию делегированных полномочий дополняется ответственностью органов местного самоуправления и их должностных лиц за нерациональное и ненадлежащее их использование. Этот принцип продекларирован, однако не определен порядок расчетов затрат на исполнение ОМСУ переданных государственных полномочий.

Давайте определим, какая законодательная линия априори разделяет ответственность и, соответственно, расходные полномочия различных властных органов. В соответствии с Бюджетным Кодексом ст. 84-87 власти.

В частности, исключительно из местных бюджетов финансируются следукЯ щие функциональные виды расходов (ст. 87 Бюджетного Кодекса): содержание органов местного самоуправления;

   формирование муниципальной собственности и управление ею;

  организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, СМИ, других учреждений, находящихся и муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

у содержание муниципальных органов охраны общественного порядка; f организация, содержание и развитие муниципального ЖКХ;

   муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; благоустройство и озеленение территорий МО;

if организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радйЯ

активных);

содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихс!

в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

 обеспечение противопожарной безопасности;

. — охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образов

реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления; обслуживание и погашение муниципального долга; целевое дотирование населения; содержание муниципальных архивов;

проведение муниципальных выборов и местных референдумов; финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

IСовместно из бюджетов трех уровней финансируются (ст. 85 БК): государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной гргетики), строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомольного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов; правоохранительная деятельность; обеспечение противопожарной безопасности; НИОКР и проектно-изыскательские работы, обеспечивающие научно-техни-жий прогресс; обеспечение социальной защиты населения; мероприятия по охране окружающей природной среды, охране и воспроизводству иродных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности; обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций тихийных бедствий межрегионального масштаба; развитие рыночной инфраструктуры; регулирование развития федеративных и национальных отношений; деятельность избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в соот-гствии с законодательством Российской Федерации; деятельность СМИ; финансовая помощь другим бюджетам и пр. Несмотря на описанное разделение полномочий и предметов ведения (Бюд-тный кодекс, ст.6 закона №154-ФЗ), ввиду большого разнообразия местных усло-й законодатель отказался от создания исчерпывающего перечня вопросов местно-значения и ввел норму, согласно которой муниципальные образования вправе инимать к своему рассмотрению иные, кроме перечисленных в законе, вопросы, ш они отнесены к их ведению законами субъектов Федерации, а также и те, кото-ie не исключены законами из их ведения и не отнесены к ведению других муни-пальных образований и органов государственной власти. Для разнесения расходов между уровнями предлагается следующая методика ограничения расходных обязательств  1). Составляется полный список компетенции муниципалитетов на основании ализа законодательства РФ. 2). Определяется структура компетенции.

3). Определяются функции, необходимые для практической реализации компетенции.

4). Определяется уровень власти, отвечающий за непосредственное исполнении каждой функции.

5). Закрепление расходных полномочий осуществляется в форме фиксации функций, а не отдельных бюджетных учреждений или статей расхода (начальное образование, поликлиническое обслуживание населения).

6). Решение вопроса о целесообразности передачи финансирования части или всех расходов по осуществлению функции на данный уровень; полномочия по капитальным и текущим расходам в рамках одной и той же функции следует закреплять за одним и тем же бюджетом.

7). Определение уровня власти, который будет регламентировать стандарт предоставления услуги.

Представленный выше алгоритм кратко можно сформулировать как "компетенция

- функции — расходные полномочия".

Для закрепления результатов данной работы согласовывается и подписывается Протокол о разграничении расходных полномочий МО и органов власти субъекта Федерации. Протокол предусматривает:

- детализированную фиксацию расходных обязательств муниципалитета,

- определение источников финансирования расходных обязательств,

- порядок внесения изменений и дополнений.

На основании Протокола принимается Закон субъекта РФ о разграничении расходных полномочий ОМСУ и органов государственной власти субъекта РФ.

Для создания препятствий принятию необеспеченных региональных манда тов может создаваться специальный орган - постоянно действующая Комиссия, которая осуществляет мониторинг законодательства, выявление изменений, подготовку предложений по компетенции затрат самоуправления, по изменению названной Закона (не чаще одного раза в четыре года).

Разграничение доходных и расходных полномочий снимает часть проблем межбюджетных отношений. Однако в условиях сильной дифференциации МО важной их составляющей остаются механизмы распределения государственной финансовой помощи. Рассмотрим некоторые механизмы поддержки нижестоящих бюджетов и бюджетного выравнивания:

I. Период оказания финансовой помощи регионам можно разделить на два этапа J до и после II квартала 1994 г. До 1994 г. использовались два основных способа бюд«  жетного регулирования: установление для регионов дифференцированных норматтш вов отчислений от федеральных налогов и дотации. Дифференциация нормативе! сводилась к установлению различным регионам разных долей отчислений от общШ федеральных налогов. Механизмы предоставления финансовой помощи не основЯ вались на каких-либо формализованных критериях и являлись предметом согласв вания между федеральными и региональными органами власти, что делало их в зЛ чительной степени субъективными. С 1994 г. для всех регионов были установлем

единые нормативы отчислений от федеральных налогов. Важным механизмом финансовой помощи стали трансферты (дотации) из созданного в составе федерального бюджета Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) . Методика расчета причитающихся регионам трансфертов из ФФПР с момента его возникновения претерпела значительные изменения. Резко расширен круг налогов, являющихся источниками его формирования. Теперь это не только НДС, но и большая часть прочих налогов, поступающих в федеральный бюджет. Это сделало его доходы более устойчивыми и предсказуемыми. Произошел отказ от деления регионов на нуж-  дающиеся и особо нуждающиеся, иначе стала осуществляться группировка регионов. В 1999 г. в методику расчета трансфертов были внесены наиболее существенные изменения. — Их принципы были закреплены постановлением Правительства РФ от 30.07.1998 №862 «О концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 г.». В концепции описывается новая методика расчета трансфертов, выделяемых из ФФПР, которая также может применяться при определении трансфертов из бюджетов субъекта РФ и местного бюджета. Методика включает следующие показатели:

1.  Определение душевого дохода (собственных доходов и отчислений от регулирующих доходных источников) консолидированного бюджета каждого субъекта

Российской Федерации по формуле: ДЛш =—Ц где

Д — объем доходов консолидированного бюджета субъекта РФ; Чш - численность населения данного субъекта РФ.

2. Определение индекса бюджетных расходов: ИБР1 = —-, где

БП — обоснованная (нормативная) бюджетная потребность i-ro региона (в расчете

на душу населения), БП — средняя (минимальная) обоснованная потребность по субъектам РФ.

ИБР показывает, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном регионе по сравнению со средними или минимальными по РФ затратами для обеспечения сопоставимого уровня финансирования основных бюджетных расходов.

3. Определение приведенного душевого бюджетного дохода: Д, =— 1.

4.  Расчет трансфертов и долей регионов в ФФПР.

Производится поиск региона с минимальным среди всех регионов приведенным душевым доходом (И"р./) и региона, следующего за ним по этому показателю

I (Дпр.к) — Затем определяется сумма недостающих бюджету первого региона средств для доведения его приведенного душевого бюджетного дохода до уровня следующего за ним региона. Данная сумма умножается на индекс бюджетных расходов,

i рассчитанный ранее для первого региона, и на численность населения этого региона.

i Полученная величина (ГО.) вычитается из проектируемого объема Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР). Таким образом, после первой итерации для региона с минимальным приведенным душевым доходом определяется часть транс-

ферта, с учетом которой его приведенный душевой доход становится равным аналогичному показателю второго региона, участвующего в расчете. В дальнейшем происходит выравнивание по тому же принципу. В каждой последующей итерации участвует количество регионов, на единицу большее, чем в предыдущей. Процесс распределения ФФПР происходит до тех пор, пока его объем с учетом уже распределенных сумм не станет равным нулю. Далее определяются доли регионов в ФФПР, которые подлежат утверждению в Федеральном бюджете. Доля региона (Э.) рассчитывается как отношение суммы финансовой помощи, определенной в результате расчетов, к общему объему проектируемого ФФПР. Трансферты распределяются таким образом, чтобы довести показатель приведенного бюджетного дохода на душу населения регионов, получающих трансферты, до максимально возможного при проектируемом объеме ФФПР уровня. Математически этот алгоритм можно запи-

Необходимо отметить, что предложенный расчет индекса бюджетных расходов (ИБР) не всегда применим, т.к. в основу положен принцип расходования бюджетных средств на обеспечение бюджетных услуг в зависимости от стоимости содержания жилищного и муниципального фонда, образовательных и здравоохранительных учреждений. Но не все МО обладают соответствующей инфраструктурой, что приводит к ущемлению некоторых групп населения. Кроме того, доходы регионов, как и прежде, оценивались на основе фактических поступлений в "базовом" или "отчетном" году, что подрывает стимулы к повышению собираемости налогов. Таким o&j разом, встает вопрос о переходе от сложившегося уровня бюджетных доходов оценке налогового потенциала территорий.

П. Общая модель бюджетного выравнивания, когда дотации и субвенции (Дг) оп<] редеЛяются накладываемыми ограничениями, например нормативом минимальной бюджетной обеспеченности (расчетный показатель минимально необходимой по требности в бюджетных средствах одного жителя муниципального образования п< текущим расходам) и/или размером государственного минимального социально го стандарта (установленный законодательством РФ минимальный уровень гараЫ тий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей человека) и другими условиями (Cmin), которые может устанавливать вышестоящий уровень власти. Формально это можно записать так:

и г. = {их

.....и.,... u")

NfttNt

,... N>,... N")

if Br cr

= f (Ur, Nr)< Cmm"

= f (UR, NR)=> Ar

» С

mm л

-cr

где индекс г. обозначает показатели для МО получателя финансовой помощи, R - вышестоящего бюджетного уровня;

С -г затраты бюджета соответствующего уровня, определяются по формуле:

C = 2al-Ui-Ni,

а, — весовой коэффициент расходов i-ro вида, которые несет каждый бюджетный уровень (например, региональный - 0,3, бюджет города — 0,7);

U, — удельные затраты i-ro вида;

N( — количество единиц i-ro вида, находящихся на территории МО.

Коэффициент а, должен тесно коррелировать с пропорциями распределения налогов, сборов, штрафов и других платежей, распределяемых между разными уровнями управления. О, устанавливается исходя из социальных норм, т.е. показателей необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами в натуральном и денежном выражении, а также зависит от состояния объектов финансирования для каждого МО (здесь необходимо определение критериев: например, износ жилого фонда).

III. Методика расчета минимального бюджета МО на основе социальных стандартов Ленинградской области" учитывает следующие принципы межбюджетных отношений  .:

-  бюджетное финансирование основных функций МСУ выражается через социальный стандарты Ленинградской области, которые рассчитываются по ограниченной номенклатуре — ЖКХ, образование, здравоохранение;

-  денежное выражение величины социальных стандартов рассчитывается исходя из объемов располагаемых доходов по законодательно закрепленной методике;

-  прогнозируемые доходы бюджета и величины денежного выражения социальных стандартов взаимосвязаны;

-  методика расчета минимального бюджета МО едина для всех муниципальных образований, основана на социальных стандартах;

-  при расчетах минимальных бюджетов МО учитывают различия, в обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры:

-  различия обеспеченности МО объектами социальной инфраструктуры отражаются при помощи коэффициентов (отношение обеспеченности к средней обеспеченности по области);

-  базой исходных данных для расчета корректирующих коэффициентов служит Паспорт МО, форма которого утверждена нормативным актом.

К недостаткам методики относятся:

1.   МО, которые не имеют объектов социальной инфраструктуры, не получат средств на их содержание и развитие. Необходимо от учета инфраструктуры перейти к учету пользователей.

2.  Не стимулирует сокращения расходов в МО, т.к. минимальный бюджет рассчитывается по финансовым данным прошлых лет.

3.   Получаемые данные не имеют ничего общего с экономическим потенциалом территории, т.к. поступление налогов по факту не является потенциалом.

4.   Порождает иждивенческие настроения в администрациях МО, поскольку процент отчисления тем выше, чем ниже уровень поступлений от налогов и сборов.

IV. В межбюджетных отношениях Новгородской области применяется единая методика расчета минимальной бюджетной потребности. В расчет принимается перечень основных социальных услуг, финансируемых за счет бюджетных средств и гарантируемых жителям всей территории Новгородской области, независимо от места проживания (областной минимальный стандарт), а также распределение соответствующих бюджетных расходов по уровням бюджетной системы: областной и муниципальный. Отражается сложившийся среднестатистический уровень обеспечения населения объектами инженерно-технической и социальной инфраструктуры на территории области и возможности его изменения в прогнозируемом периоде за счет различных источников. Учитываются также единые либо групповые для территорий минимальные финансовые нормативы по отраслям бюджетных расходов; численность, половозрастная структура населения; величина, тип населения, администра тивно-территориальное значение; другие факторы  .

Все перечисленные выше методики используют метод распределения транс фертов по принципу гарантированногоминимума (часть 1). На практике може применяться комбинированный метод . В этом случае д, дотационных регионов существует вероятность превышения бюджетного "прож точного минимума" больше, но не стимулирует саморазвитие. Например, на 2000 соотношение между стимулирующей и социальной частями ФФПР было установл но в пропорции 80 и 20, что позволило сократить разрыв между наиболее и наим нее обеспеченными регионами с 20-25 раз до 4 раз, повысив реальные доходы на менее развитых регионов как минимум до 68% от среднероссийского уровня  .

498




Составление баланса всех известных финансовых потоков между регионом и муниципальными образованиями дает возможность выделить реальных доноров и реципиентов. Такой анализ не будет иметь какие-либо прямые экономические последствия. Региональная (муниципальная) политика - только часть государственного регулирования экономики, поэтому маловероятно, что территориальный подход к составлению регионального бюджета приобретет первостепенное значение. Но политические последствия составления финансового баланса и его обнародование очевидны. Исчезнет искаженное представление о МО - донорах и их особом статусе, ослабнет напряженность в отношениях между регионами и МО, станет очевидной нецелесообразность введения особых налоговых моделей. Большее внимание будет уделяться выявлению и решению реальных проблем межбюджетных отношений  .

Множественность фондов (в дополнение к ФФПР планируется использовать ФРР, ФРРФ, Фонд субсидий для долевого финансирования приоритетных расходов региональных бюджетов, Фонд компенсации для финансирования федеральных мандатов), через которые распределяются финансовые потоки поддержки регионов, называются экспертами в качестве одного из недостатков существующих межбюджетных отношений. Их аргументом является то, что это затрудняет контроль за движением бюджетных средств. Этот недостаток может быть нивелирован с помощью перехода на казначейский механизм исполнения бюджета (возможно при поддержке из фонда развития региональных финансов — ФРРФ). Следует также учесть, что например, в США существует несколько десятков программ распределения помощи региональным и местным бюджетам, через которые распределяется около 3% ВВП (в России - 1,5-2% ВВП).